САМООРГАНИЗУЮЩИЕСЯ СИСТЕМЫ (systemity) wrote,
САМООРГАНИЗУЮЩИЕСЯ СИСТЕМЫ
systemity

Categories:

Грузия времён президентства М. СААКАШВИЛИ как пример для всего ныне разлагающегося мира. ЧI

Как разрушить мафиозное государство. Опыт Грузии


5 ЯНВАРЯ 2017
ПЕТР ФИЛИППОВ

Часть II

ТАСС
Фото: 06.03.2016. Georgia, Tbilisi. Shakh Aivazov/AP/TASS

Все последние годы я интересовался у побывавших в Грузии: как там дела, вернулось ли общество с уходом от власти Саакашвили и его соратников к порядкам мафиозного государства, в котором власть имущие богатеют за счет дани с граждан и бизнеса? Мне отвечали – нет. Грузия – не Россия. В Грузии демократия, разделение властей, собственность надежно защищена. Народ хочет жить так, как живут граждане европейских стран. И действительно, в докладе Всемирного банка и Международной финансовой корпорации Грузия находится на 16-ой строчке рейтинга Doing Business-2017, который оценивает условия для ведения бизнеса. Соседи Грузии по рейтингу - такие страны как Австралия и Германия. При этом Грузия называется среди 10 стран, которые совершили наибольший экономический прогресс за последние 2 года. В прошлом году страна провела пять важных реформ: увеличила надежность энергоснабжения, упростила систему выплаты налогов, повысила уровень защиты прав инвесторов, улучшила качество управления земельными ресурсами, ускорила процедуры оформления соглашений об экспорте и импорте.

А ведь в СССР Грузия считалась синонимом коррупции, кавказского кумовства и милицейского беспредела, ассоциировалась с грузинскими ОПГ и ворами в законе. В этой стране часть преступного мира уже тогда влилась в полицию, а сама полиция срослась с профессиональными криминальными группировками, с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками.По сути на закате СССР и в первые годы независимости сложилось поскоммунистическое мафиозное паразитическое государство, где власть имущие жили за счет дани, собираемой с населения. Трудно было различить действия полиции и криминальных авторитетов, а жаловаться коррумпированным чиновникам было бесполезно. Население вынуждено было искать защиты не в полиции, а у «крестных отцов» - криминальных авторитетов и воров в законе. Уровень доверия полиции в Грузии был одним из самых низких в мире – 5% в 2003 году.

Именно поэтому нам полезно вспомнить, как начинались реформы прои Саакашвили. А начинались они с реформы силовиков, прежде всего МВД. В результате этой реформы уровень доверия граждан к полиции взлетел до 87% в 2010 году, что выше, чем в Европе. С тех пор до нынешних дней полицейские взяток не берут. Количество обращений в полицию выросло в 15–20 раз. Число тяжких преступлений снизилось притом, что регистрация преступлений стала неизбежной, ведь теперь любой выезд полиции фиксируется как выезд на расследование преступления. В Грузии больше не похищают людей (раньше это был бизнес правоохранительных органов), не угоняют машины, не крадут мобильные телефоны.

Полиция стала не просто государственным институтом, а сервисом, который помогает людям решать их проблемы. Поменялась концепция, и люди увидели, что полицейские теперь – не над обществом, они – часть общества, они ему служат.

Кто и как провел такую реформу?

Слагаемые грузинского успеха

«Корни столь передовых и фантастических грузинских реформ, начавшихся в 2003 году, уходят в начало 1990-х годов, когда благословенная и самая богатая из всех советских республик Грузия в одночасье превратилась в нищую и отсталую страну. Экономика Грузии практически перестала существовать – по темпам падения ВВП Грузия «соперничала» с Таджикистаном, а к середине 1990-х годов выпуск продукции упал до уровня 1960 года. Инфраструктура, хозяйственные связи, традиционные отрасли оказались разрушенными. Ситуация осложнялась постоянными гражданскими и межнациональными войнами, в ходе которых страна потеряла 20% своей территории.

Для грузин – по сути своей очень этноцентричного народа, претендующего на собственную исключительность, непогрешимость и подверженного мегаломании – подобное падение представлялось невероятно глубокой национально катастрофой, гораздо большей, чем состояние России в начале 1990-х казалось таковой для среднестатистического россиянина. Грузинское общество искало выход, причем очень быстрый, и было согласно на то, что «сказочное исцеление» Грузии может быть достигнуто только путем самых радикальных и решительных реформ, ради которых гражданам нужно будет чем-то поступиться и потерпеть. В соответствии с давней политической традицией грузинский народ желал прихода мессии, которому только одному было под силу спасти Грузию.

Первоначально таким мессией был воспринят Эдуард Шеварднадзе, но, видя отсутствие результата, грузины довольно скоро в нем разочаровались и практически единодушно назначили таковым молодого и агрессивного Михаила Саакашвили. Здесь наступает очень важный момент для понимания сути и мотивации грузинских реформ. Эти реформы не являются инициативой и гениальным замыслом одного лишь Саакашвили. Роль личности в истории в этом случае, конечно, важна, однако приход этой личности и задачи, ей поставленные, определялись ходом самой истории. Проведение сверх кардинальных реформ было именно тем, на что Михаила Саакашвили «нанял» грузинский народ и что ему поручил…

Кардинальные реформы должны были уничтожить неэффективные экономические и общественные отношения, кормившие чиновников и, следовательно, ожидать, что старый государственный аппарат будет уничтожать самих себя и основу своего благосостояния, было принципиально невозможно. Эту ошибку допустил Шеварднадзе, за что и поплатился»1.

Михаил Саакашвили учел это и опирался на молодых единомышленников, которых привел во власть. Сначала их было человек 10, потом около 50 – современных, мыслящих по-европейски, в возрасте 25–35 лет (самый старший – министр внутренних дел Вано Мерабишвили 1968 года рождения). Многие окончили грузинские технические вузы или имели западное образование, чаще всего политологическое и экономическое. Это хорошие менеджеры, объединенные стремлением построить новую Грузию европейского образца. По большому счету, в Грузии сложилось три «центра влияния» с такими «фанатиками» – вокруг президента Михаила Саакашвили, министра внутренних дел Вано Мерабишвили и прокурора Зураба Адеишвили2.

Уникальность политического момента в Грузии была в том, что новые люди во власти были ничем не обязаны ни одной политической и экономической силе в стране. Это дало им запас времени и возможность применять жесткие меры к тем, кто не разделял их целей и принципа «государство – для человека, а не человек – для государства». И они имели политическую волю реализовать свои представления на практике.

Важнейшими целями грузинских реформаторов были резкое снижение роли чиновничества, тотальная смена старого чиновничьего аппарата, опора на молодые кадры, разгосударствление экономики, ее максимальная либерализация, практически неограниченная приватизация, жесточайшая борьба со всеми проявлениями коррупции, единые правила для всех, в том числе министров – членов команды реформаторов, чиновников и полицейских в любом чине, звезд футбола и эстрады, рядовых граждан. Все должны быть равны перед законом, а закон должен неукоснительно исполняться!

Шота Утиашвили, руководитель Информационно-аналитического департамента МВД: «Для успешности борьбы с коррупцией необходимо наличие сильной политической воли, а также личный пример, когда ни президент, ни его министры никому не дают и ни у кого не берут взяток. Это дает им моральное право наказывать тех, кто замешан в коррупции, и требовать от других не заниматься этим»3.

После избрания президентом Михаил Саакашвили счел необходимым показать народу, что новая власть резко отличается от прежней. Для этого было решено сломать стереотипы, в том числе самые укоренившие: «народ у нас не любит выполнять правила», «коррупция, воровство и воры в законе – часть нашего образа жизни, и изменить это невозможно».

16 января 2004 года за нецелевое использование средств был арестован бывший глава грузинской железной дороги, на следующий день – министр энергетики. Через месяц был накрыт мощный преступный конгломерат в Аджарии. На борту самолета Тбилиси–Париж был арестован зять Шеварднадзе. Михаил Саакашвили: «Мы привлекли к ответственности за коррупцию не только политических деятелей из прежнего правительства (несколько министров, председателя Контрольной палаты и членов семьи президента), но и многих членов нашей команды, в том числе министра, заместителей министров и мэров городов. А также четырех депутатов парламента от правящей партии – моих бывших соратников, на которых я рассчитывал и которых уважал! Пошли под суд и 40 с лишним судей. Это для маленькой Грузии очень много. Наш подход не был основан на политике. Мы ко всем относились одинаково: попался – значит должен отвечать»4.

В неофициальной картотеке МВД Грузии числилось 349 воров в законе, действовавших на территории страны, или треть всех воров в законе постсоветского пространства5. Ни в одной другой союзной республике институт воров в законе не имел столь всеобъемлющего значения и влияния, как в Грузии. Воровской вертикалью было пронизано всё – власть, полиция, бизнес. В 1990-х годах главного вора в законе в тбилисском аэропорту встречал лично министр внутренних дел и с кортежем отвозил домой. На воров в законе смотрели как на Робин Гудов – людей, которые сопротивляются системе и при этом очень хорошо живут. Многие грузинские мальчики мечтали стать ворами в законе, а девочки – их женами.

Новая власть исходила из того, что люди хотят справедливости, устали от коррупции. И хотела показать, что она сильнее воров в законе и может изменить страну. По инициативе Саакашвили 24 июня 2004 года парламент принял уникальный в мировой практике закон «Об организованной преступности и рэкете», в котором впервые были официально признаны термины «вор в законе», «воровской мир», «разборка» и предусмотрена возможность ареста и осуждения не за совершение конкретного преступления, а лишь за членство в таком объединении. Вору в законе, даже не совершившему преступление, грозит срок от 3 до 8 лет с конфискацией имущества, принадлежащего не только ему, но и членам его семьи, и лицам, имеющим к ним отношение, если они не доказали законность приобретения этого имущества.

Согласно неписаному воровскому кодексу чести, вор в законе не может отрицать свой криминальный статус и обязан отвечать утвердительно на прямой вопрос. Если он подтверждал свой статус, его привлекали к ответственности. Отказ грозил ему не менее суровым наказанием по понятиям воровского мира. Эти понятия в порядке исключения подкорректировали на специальной сходке в Москве, на которую съехались грузинские воры в законе: им позволили отвечать «нет»…

Однако это не помогло. Были введены драконовские меры за пособничество ворам в законе, содержание общака и даже недонесение о встрече с вором. Вано Мерабишвили, министр внутренних дел: «В некоторых случаях, особенно когда дело касалось держателей общака, мы полагали возможным в случае сопротивления живыми преступников не брать»6. Все руководители региональных управлений полиции получили предупреждение о том, что через месяц будет уволен каждый, в чьей зоне ответственности останется хотя бы один вор в законе. Посыпались аресты. Всего в Грузии было арестовано 214 воров в законе.

Для осужденных воров в законе была построена специальная тюрьма с жестким режимом содержания, в которой отбывают наказание только преступные авторитеты. Тем самым была разрушена обычная иерархия, позволявшая «законным» доминировать над обычными заключенными, собирать с их родственников дань.

Когда посадили первую партию таких воров, они продолжали контролировать свои группировки по мобильным телефонам. Тогда им запретили общение с внешним миром, разрешали встречи только с адвокатами, в тюрьме установили глушилки мобильной связи. Суровые условия содержания вызвали бунт в марте 2006 года, который был подавлен спецназом МВД. Погибли 11 заключенных. Беспорядки больше не повторялись. Все, кто еще оставался на свободе, поспешили уехать из страны – преимущественно в Россию.

Не боялась ли реформаторы так «рубить с плеча» в еще неокрепшей после революции Грузии? Вано Мерабишвили: «Бояться было нечего. Эти изменения были, в первую очередь, потребностью народа. Люди устали от коррупции, которая проникла во все сферы жизни общества, от угнетающего господства воров в законе»7.

Новая власть исходила из того, что неотъемлемыми частями всех проводимых реформ должны быть системные антикоррупционные меры (карательные и превентивные) и использовала методы, доказавшие свою эффективность в других странах:


  • упразднение неработающих институты и избыточных функции госорганов;


  • выработка четких критериев функционирования нового органа и подбора кадров для него;


  • тщательный отбор кадров, организация их подготовки и переподготовки;


  • жесткий контроль за соблюдением выполнения законов и правил;


  • неотвратимость для всех наказания за нарушение законов и правил;


  • легализация практик, которые уже укоренились и не наносят вреда обществу;


  • упрощение взаимоотношения населения с госорганами, минимизация непосредственных контактов с чиновниками.


Для того чтобы задавать обществу правильные ориентиры и неотвратимо наказывать всех, кто совершает поступки, идущие вразрез с общественными интересами, нужна была неподкупная, профессиональная и подготовленная полиция. Она должна была стать опорой новой власти в противостоянии, если жесткие реформы вызовут сопротивление. С создания такой полиции и начали реформаторы.

Президент уволил всех руководителей силовых структур, которые считались главной опорой его предшественника Эдуарда Шеварднадзе, возглавлявшего МВД еще в 1960-е годы. Министром внутренних дел был назначен Вано Мерабишвили, не имевший никакого отношения к полиции, как и большинство его заместителей и начальников департаментов. Он не просто радикально обновил МВД, а фактически создал его с нуля.

Новое МВД Грузии

В начале 2004 года в новом МВД были объединены полиция, Министерство государственной безопасности, Департамент экстренных ситуаций, Департамент охраны нефтепровода и Департамент охраны государственной границы. Дублирующие отделы и департаменты были ликвидированы. Теперь за безопасность внутри страны отвечает один орган – МВД. Объединение структур позволило устранить параллельные функции ведомств, уменьшить число чиновников, рациональнее расходовать бюджетные средства. Департаменты перестали скрывать информацию друг от друга.

Общий штат МВД Грузии был сокращен с 75 тыс. до 26 тыс. человек, не считая 4 тыс. сотрудников Департамента охраны госграницы и 13 тыс. сотрудников вневедомственной охранной полиции, которую нанимают бизнесмены и иностранные дипломатические представительства8. В антитеррористическом центре всего 42 сотрудника притом, что в 2011 году было 25 попыток организовать теракты. В оперативной службе 17% составляют женщины – рекордно высокий показатель для Европы. Сначала женщин привлекали больше для имиджа, но убедились, что они хорошо справляются с каждодневной рутинной работой, на которую уходит значительная часть времени. А физическая сила для задержания преступников теперь почти не требуется. За 2008–2011 годы не было ни одной попытки вооруженного сопротивления при задержании, ни один полицейский не был убит, ни один преступник не умер во время задержания9.

Грузинские реформаторы решили, что МВД не должно вмешиваться в частный бизнес, поэтому ликвидировали в ведомстве департамент, отвечающий за расследование экономических преступлений. Хозяйственные и экономические преступления переданы в ведение финансовой полиции – специального органа Минфина.

Раньше камеры предварительного заключения (КПЗ) подчинялись полицейским управлениям, что позволяло им чинить произвол. Чтобы избежать этого и контролировать ситуацию, в МВД создали специальное Управление по надзору за соблюдением прав человека, которому подчинили все КПЗ в стране. Омбудсмену и правозащитникам дали право посещать КПЗ и колонии в любое время. Служителей закона обязали составлять рапорты о физическом состоянии арестованных. Подозреваемым разрешили во время допроса использовать свою записывающую аппаратуру. Ратифицировали факультативный протокол Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Повысили уголовные санкции по отношению к актам насилия и бесчеловечного отношения в тюрьмах.

Вместо дорожной полиции и оперативной службы была создана патрульная полиция, которая не только контролирует трассы и улицы, но и решает мелкие конфликты. Выделена криминальная полиция – служба детективов и участковых инспекторов.

Теперь в Грузии нет следователей. Ведь грузинские следователи, как и их коллеги из других стран СНГ, занимались в основном перекладыванием бумаг, копированием документов, полученных от работников первичного звена. Когда убрали неработающий институт, ничего страшного не произошло. Теперь работу следователя выполняют участковые инспекторы, а по сложным делам работают детективы. Большей части полномочий в ведении самостоятельного следствия лишена и прокуратура, она лишь поддерживает обвинение в суде.

Для выявления и пресечения коррупции в МВД было организовано постоянное провоцирование полицейских на взятки сотрудниками службы собственной безопасности – Генеральной инспекции. Примерно 100 ее сотрудников придумывали и использовали изощренные способы выявления тех, кто извлекал доход из своей работы в полиции, совершал преступления и правонарушения, торговал нелегитимными силовыми услугами. Возможные «подставы» – от «пьяных» водителей, грубо нарушающих правила, а потом провоцирующих патрульных на взятки, до сложных схем по поставкам оружия и наркотиков, «покупателей» контрафактного вина.

Теимурази Майсурадзе, руководитель Департамента полицейского надзора: «С 2004 года по местному ТВ показывали десятки сюжетов, как за взятки арестовывают чиновников, судей. Через полгода «героями» антикоррупционных роликов стали те, кто предлагает взятку. Спустя год чиновники уже как огня боялись тех, кто приносил им деньги. Тут же начинали звонить в полицию с криками, что пришли осквернить их честь. А все потому, что в каждую госструктуру, будь то мэрия, правительство или полиция, регулярно наведываются работники спецслужб и предлагают деньги за решение проблемы. При виде взяткодателя в голове одна мысль: «Это проверка». После того как тысячи людей загремели на большие сроки, взятки и брать, и давать боятся. Причем разницы нет, на какой сумме погоришь – 20 или 20 тыс. лари. Наказание одинаковое. Мелкий чиновник за то, что потребовал у водителя маршрутки 50 лари (около 30 долларов) за лицензию, получил 9 лет, неделю центральный канал показывал его лицо. Жить в стране, где нет коррупции, огромное удовольствие»10.

Работники Генеральной инспекции не только не испытывали угрызений совести от того, что провоцировали своих коллег на правонарушения, а потом сажали их за это, но и гордились своей работой, поскольку «очищали систему от предателей, от коррупции».

В Грузии для децентрализации МВД важные полномочия передали региональным и районным управлениям полиции, а также местным полицейским участкам. Сейчас они могут проводить самостоятельную финансовую и кадровую политику. К примеру, руководитель регионального или городского управления полиции самостоятельно нанимает сотрудников в штат и оплачивает их работу, сам решает, на что тратить выделенные управлению средства.

Практика

Многие функции министерства, связанные с взаимоотношениями с гражданами, где раньше был простор для взяток, легализовали, признали уже существующие рыночные отношения в рамках правового поля, обложили жесткими регламентами и передалиСервисному агентству МВД. Оно принимает экзамены, выдает водительские удостоверения, ставит и снимает с учета автомобили, растаможивает их, регистрирует оружие. Система выстроена так, чтобы человек не тратил много времени на бюрократические процедуры. Практически исчезли очереди, хотя ежедневно здесь обслуживают тысячи человек.

На растаможивание, постановку на учет с выдачей документов и номеров отведено 15 минут. Главный секрет подобной оперативности в том, что все компьютеризировано, убрано дублирование информации (при растаможке и постановке на учет повторяется 70% информации). Клиенты агентства не заполняют бланки от руки. От них не требуют документы других ведомств, операционистки сами получают их через интернет.

Рядом со зданием МВД находится самый большой авторынок Кавказа, на 40 гектаров. Там работает сотрудники полиции, сверяют VIN, а продавцу и покупателю даже не обязательно присутствовать: информация вносится в компьютер, и ее видят в агентстве. Новый собственник может получить «очередной» номер или за дополнительную плату по прейскуранту заказать любой другой номер из семи символов, лишь бы он был уникален. Его уникальность проверяет компьютер. Самый дорогой знак (скажем, с вашим именем или только из семерок или единиц) стоит около 6 тыс. долларов, знак из трех цифр и трех букв без дефиса между ними – примерно 400 долларов. Торговля красивыми номерами, которые так ценятся на Кавказе, поставлена на поток, а доходы от этого идут напрямую государству. Обычный знак получают без переплат. Кассы находятся здесь же, далеко ходить не надо. Индивидуальные номера быстро изготовят два полицейских в мастерской, которая располагается в соседнем здании.

Попытки ввести «блатные» серии номеров жестоко пресекаются – вплоть до увольнения исполнителей и руководителей. Специальных номеров нет даже для полиции. Полицейскому, который сам нарушил правила, за попытку уйти от ответственности с использованием своего служебного удостоверения, грозит увольнение. Под страхом увольнения запрещено обслуживать в особом режиме чиновников любого ранга, даже самого высокого.

Изменился и порядок сдачи экзаменов для получения водительских удостоверений. После быстрого оформления документов соискатель сдает теоретический экзамен компьютеру анонимно – ему присваивается идентификационный номер. Но сначала он тестируется компьютером на дальтонизм. Если экзаменуемый верно определил «замаскированные» цифры, значит, он прошел медкомиссию и может приступать к экзамену. Традиционные медицинские справки отменены. Если же сотрудники агентства увидят, что человек ведет себя неадекватно, то позовут врача, а тот определит, можно ли ему давать права. На 30 вопросов отводится полчаса, допускается максимум три ошибки. Не сдал – приходи через неделю.

Сдавший может идти на вождение. Экзамен по вождению разрешается сдавать пять раз, не сдавшему в пятый раз придется заново сдавать теорию. Общее время на получение прав может достигать одного часа и обходится в 35 долларов. «Взяточный» вариант заведомо убыточен: за взятки в 100–150 долларов три сотрудника агентства отправились на нары на 8–10 лет. Кроме кнута, есть и пряник: зарплату сотрудников подняли до 600–700 долларов, что значительно выше средней в стране.

Непосредственно в агентстве можно заплатить штраф за несвоевременную растаможку или погасить задолженность по налогам – там есть представители таможенной и налоговой службы. Также можно получить справку об отсутствии судимости и разрешение на ношение оружия. Эти справки предоставляются бесплатно в течение пяти рабочих дней, за ускорение процедуры взимается установленная прейскурантом плата.

Сосредоточение коммерческих услуг, обложенных жесткими ограничениями, в одном агентстве уравнивает возможности граждан получить нужные услуги законным путем, истребляет коррупцию и позволяет собирать деньги в казну.

Новая власть сочла, что техосмотр как очаг коррупции приносит больше вреда, чем пользы, и отменила его минимум до 2012 года, пока не появится механизм, исключающий взятки. Несмотря на упразднение техосмотра и ГАИ (об этом речь впереди), число погибших в ДТП с 2003 по 2010 год снизилось с 1,79 до 1,05 на 1 тыс. автомобилей, хотя число машин выросло с 75 до 147 на 1 тыс. жителей11.

По той же причине отменили санэпидемнадзор и пожарную инспекцию. Тараканов и пожаров от этого больше не стало, а число погибших при возгораниях даже сократилось.

Мода на упрощение процедур и уменьшение бюрократизма

Грузинские реформаторы ориентировались в основном на американскую систему полиции, хотя творчески перерабатывали опыт и других стран. Например, при пересечении границы Китая с Гонконгом водителю не нужно выходить из машины, поскольку форточка, через которую он передает документы, сделана на его уровне. Грузинские таможенники пошли дальше – на двойном мониторе компьютера водитель видит, что делает таможенник. Через две недели то же самое внедрили центры выдачи документов.

В Грузии стало «модно» заимствовать новшества и соревноваться в упрощении процедур. Так, при оформлении документов на границе сначала в одну комнату посадили вместе налоговиков, таможенников и полицейских. Не понравилось. Несколько раз меняли подход, пока не пришли к приемлемому варианту. Теперь по легковым машинам все процедуры проводит полицейский, которому также предоставлены полномочия таможенника, налогового инспектора и все базы. А по грузовым машинам (там больше таможенных процедур) все процедуры, в том числе полицейские, проводит таможенник. В результате на границе человек общается только с одним должностным лицом.



Tags: Грузия, История
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    Comments allowed for friends only

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments