САМООРГАНИЗУЮЩИЕСЯ СИСТЕМЫ (systemity) wrote,
САМООРГАНИЗУЮЩИЕСЯ СИСТЕМЫ
systemity

Categories:

Российские мечты на тему "The Whistleblower Protection Act". Ч II

Защита информантов: зарубежный опыт и ситуация в РФ

Начало



Современное положение дел в России

Как уже говорилось ранее, фигура «свистуна» российского законодателя волнует мало. Отчасти это даже можно понять: РФ принадлежит романо-германской правовой семье. А так как «свистун» является в значительной степени феноменом англо-саксонским, то российская невосприимчивость становится понятной. Однако, Румынии это сделать значимые шаги отнюдь не помешало – и можно полагать, что это начинание рано или поздно будет подхвачено другими странами Европы (а обсуждение этой темы там идет широко). В России же пока нет даже серьезной дискуссии.

Однако это не означает, что никто не работает в рамках похожих схем: такая работа ведется. Прекрасным примером может служить деятельность владимирской организации «Лебедь», возглавляемой Алексеем Шляпужниковым. Вот его ответы на вопросы о положении информантов в России (интервью 2011 года).

– Как Вы оцениваете положение потенциального информанта данный момент?

– Как абсолютно неудовлетворительное. Закона о защите информантов у нас просто нет.

В России на бумаге адекватна ситуация с защитой свидетелей – здесь есть хорошая нормативная база. Она, конечно, малоприменима на практике, но это другой вопрос. Свидетель хотя бы имеет определенный статус в уголовной процессе.

Информант, рассказчик – такового статуса не имеет. Бывает, правда, что в этой роли выступает журналист, сообщая о тех или иных нарушениях СМИ, и тогда он защищен нормами о статусе журналиста, законом о СМИ, базовая защита у него есть. И то, как мы видим в последнее время: закон защищает de jure, a de facto от насилия не застрахован никто.

А вот что касается людей, которые готовы сообщить о фактах нарушений, фактах преступлений, о взяточниках, о схемах бизнес-власть, власть-бизнес – они ничем на защищены. Ведь они чаще всего являются людьми, которые случайно об этом узнали, либо работали в госстуктурах под началом того, информацию по противодействию кому они собираются сообщить. То есть, не являются потерпевшими, на являются стороной дела, они просто информанты.

Впрочем, мы подписали и ратифицировали пару международных актов, в которых есть элементы обязательств по этой защите. Но здесь повторяется та же история, что и с Конвенцией по противодействию коррупции. Подписали уже довольно давно, а закон у нас появился только вот полтора года назад.

– То есть Вы считаете необходимым принятие отдельного законодательного акта о защите информантов. Например, по аналогии с американским Законом «О защите свистунов» ?

– Во-первых, «свистунам» нужно придать юридический статус. Они должны стать стороной уголовного процесса. Эта та самая база, которую нужно создать – не надо даже отдельный закон прорабатывать. Достаточно, по нашим подсчетам, примерно семи поправок в различные уже существующие акты. И все. И уже на основе этой базы следует, разумеется, приняться за разработку отдельного закона.

Тем более, что хорошие примеры есть. Возьмем упомянутых Вами американских свистунов – там интересная система, она мне нравится. Возьмем вопрос мотивации.

Небольшое отступление: многие из моих знакомых, работавших раньше в правоохранительных органах, сейчас работают частными детективами. Мы на встречах с ними задавали вопрос: «А почему вы не занимаетесь противодействием коррупции?». Их ответом было: «А что нам это даст? Никто за это не заплатит. Риск огромный. Хотя возможности у нас есть». Возможности у них действительно есть. Ведь они профессионалы. Но они отнюдь не мотивированы финансово.

Американские «свистуны» мотивированы материально. И если в России создать нечто похожее, то, как мне кажется, наши отставные военные и оперативники, занимающиеся сейчас частной детективной практикой, могли бы дать мощный импульс борьбе с коррупцией. Их достаточно финансово мотивировать – они хорошо защищены сами по себе. У них хороший оперативный опыт, право и лицензия на ношение оружия, они являются специалистами в сфере безопасности. Они уже сами по себе приняли меры для своей защиты. Но привлечь их к этой работе возможно только финансово – мы живем в финансовом мире. Никуда от этого не денешься.

Принятие подобной нормы, на мой взгляд, может быть и не защитило бы права информантов, но оно бы сподвигло эти коммерческие и оперативные структуры на то, чтобы противодействовать коррупции в России.

– Что помимо этих двух моментов должно должно появится в российском законодательстве о защите информантов.

– Два упомянутых момента могут быть реализованы достаточно быстро. Под них уже существует готовая нормативная база-заготовка. На для такого шага нужна политическая воля. Одно заседание Госдумы. Одно заседание Совета Федерации. И подпись президента. В дальнейшем это направление нужно развивать более комплексно – в том числе и за счет отдельного закона.

Кроме того, нужно значительно переработать Закон «О защите свидетелей». В том плане, чтобы при новом положении вещей и нормы о защите свидетелей, и нормы о защите информантов сводились бы к одному корню.

Остальные моменты... Я практик, я стою на земле, я вижу, например, такую ситуацию: человек пришел к старшему лейтенанту X с данными на майора Y. А X с Y по вечерам вместе употребляют спиртное. Я имею в виду, что помимо норм защиты, нужны и структурные новации. Должна быть создана некая внешняя служба, которая гарантировала бы прием заявлений не теми сотрудниками, которые работают с возможными фигурантами дел, а теми, кто находились вне этой замкнутой системы. Эта новая служба, в свою очередь, тоже должны быть максимально прозрачной для контроля.

А пока никакой атмосферы доверия в обществе по отношению к правоохранительным органам нет. Когда ты идешь заявлять на начальника УБЭП, был у нас такой случай, и тебя посылают к его подчиненному – это по меньшей мере странно.

И большинство и тех людей, которых я знаю и которые сталкивались с такой ситуацией, они просто разворачивались на этом этапе.

– Перейдем к Вашему конкретному опыту, который в приобретаете в условиях несовершенного законодательства. Насколько я знаю, Ваша НКО выступает в роли своего родя прикрытия для информантов.

– Только отчасти. Начну издалека. Мы работаем в связке с Transeparency International. Это организация с широким простором для действий, аффилиированные с ней организации и структуры действуют в большинстве стран мира. И одно из базовых направлений этой работы – это изучение коррупции. В России же, поскольку коррупция очень сильна, одним изучением не обойдешься. Поэтому более двух лет назад было принято решение о создании системы приемных по противодействии коррупции и административным барьерам. В этих рамках мы и оперируем.

Большая часть нашей работы, кстати, сводится именно к административным барьерам. С ними преимущественно работают наши младшие научные сотрудники и волонтеры. Мы с моим коллегой Александром Елкиным уже работаем по так называемому «крупняку», когда действительно есть коррупция, есть схемы – и некто готов о них сообщить.

Ну вот представьте: есть условное государственное предприятие. Его условный руководитель организовал такой механизм: бюджетные деньги разворовываются через «мертвые души». То есть, там нанято огромное количество работников, которые на деле не работают и денег не получают. Выкачиваются значительные суммы. Вплоть до нескольких миллионов в месяц.

И вот сотрудник этой организации – по долгу службы, случайно услышал или ему документ попался – узнал об этом. Что ему делать?

– Классический вариант – обратиться в прокуратуру.

– Хорошо, информант обратился в прокуратуру. Подписался под заявлением своим именем. Его начальнику приходит письмо: «По заявлению «имярек» Вы подозреваетесь в воровстве». Руководитель превращается в двуликого Януса. Одним лицом обращается к проверяющему: : «Нет, мы не воруем». А другим лицом вызывает футбольных фанатов и говорит: «Михалыч, тот борзой один завелся, надо его поучить». Все, проблема решена. Руководитель продолжает опровергать исходившие от информанта сведения. Так или иначе «решает» вопросы с проверкой, по результатом которой ничего найдено на было. Все довольно. Кроме информанта, так как он избит, и его здоровье подорвано. Что делать?

– Искать обходные пути.

– Все верно. В условиях отсутствия нормальной нормативно-правовой базы такими путями как раз и должны быть или общественные организации, действующие на основе приемных, или СМИ. Или организации, совмещающие в себе функции обоих вариантов.

Обращаясь уже конкретно к нам, можно сказать: у нас широкий круг проектов, закрывающий нас и наших заявителей поп полной программе. Вот смотрите: пришел ко мне этот сотрудник. И рассказывает: каждый месяц то-то происходит, такие-то фамилии, вот копии документов, вот как проходят деньги. Заявитель сдает мне весь этот материал, а я у него не спрашиваю даже фамилию. Зачем?

Конечно, если есть необходимость, он пишет заявление, мы с ним заключаем договор о конфиденциальности. Но в серьезных делах, если я вижу, что у человека есть на руках конкретная доказательная база – зачем мне узнавать его фамилию? Он уходит, и я забываю, как он выглядел. У меня уже есть все, что мне нужно.

Смотрите: в связи с осуществлением мною своей профессиональной деятельности мне стало известно о фактах правонарушений, которые возможно подпадают под УК, противоречат бюджетному кодексу и т.д. Я составляю необходимый пакет документов, описываю схему и формулирую «шапку»: я, имярек (или наша организация – тут все зависит от того, как мы подаем бумаги, от физического или от юридического лица) работаю над таким-то проектом; в рамках реализации этого проекта нам стало известно от таких-то фактах; считаю, что эти факты подпадают под такие-то статьи таких-то документов; просим провести проверку. Фактически заявителем выступаю я и только я.

В результате с уже упомянутым начальником связывается прокуратура, давая ему знать, что в отношении него поступили сигналы о совершаемых противоправных действиях. И что в его отношении будет проведена проверка. Проведена, несмотря на все возражения и контраргументы этого руководителя, поскольку в правоохранительных органах знают, что мы, во-первых, настойчивы и, во-вторых, имеем возможность вызвать вокруг этого дела резонанс – посредством СМИ, акций общественности и прочее. Более того, наша организация проследит и за проведением самой проверки – настолько тщательно, насколько это только возможно. В общем, пасту обратно в тюбик уже не затолкнуть.

И отметьте: информант полностью выведен за скобки, мы его закрыли собой. Сведения мы в оборот пустили, а ФИО источника нигде не значатся.

Но все это экспромт, лежащий параллельно правовому полю. Конечно, я как законопослушный гражданин обязан сообщить о преступлении, узнав о нем. А правоохранительные органы обязаны принять от меня эти сведения. Этот аспект лежит сугубо в рамках правового поля.

А все остальное... Это уже ментальные факторы, с правом напрямую не соотносящиеся – вопрос о том, доверяют нам или нет.

– Потому, очевидно, ключевой фактор – наработка капитала общественного доверия...

– Именно! Мы уже давно работаем в этом регионе, на этом поле. Знают меня. Знают моего коллегу Александра Елкина. Наша организацию «Лебедь», которая является партнером Transeparency International, зарекомендовала себя и в городе, и в области. Мы на хорошем счету.

С властью мы тоже регулярно общаемся. Нет, это, конечно, нельзя назвать дружбой. С нами, при всей нашей открытости, дружить непросто. Мы ведь не ограничиваемся одной коррупцией, как я отмечал ранее. Мы боремся и с административными барьерами, проводим собственные расследования в самых разных сферах. Вспомните тот скандал с томографами, который комментировал Президент Медведев, умопомрачительные цифры фигурировали – и это были местные, владимирские цифры.

Однако, при всех тех неудобствах, которые мы создаем, администрация не пытается нас купить. Ведь она знает, что мы не продаемся. Она знает о наших связях со СМИ и нашей активностью в Интернете. Она знает, что если мы взялись за дело, то на него придется обратить внимание. У нас большой опыт успешных случаев.

Для меня же лично главное состоит в следующем: мы помогаем людям. Хорошим людям. Информанты, «свистуны», зачастую являются патологически честными людьми, которые увидели несправедливость. Теперь, с нашей помощью, они имеют возможность безболезненно для себя бороться с этой несправедливостью. Ведь когда у людей нет такой возможности, честность в них со временем погибает. Люди постепенно черствеют. А потом они и сами могут начать творить ту же несправедливость, думая про себя: «таков закон природы. По крайней мере, здесь».

А так эта честность не гаснет. Наоборот, укрепляется. Так, у к нам уже несколько раз обращался один информант – и каждый раз с очень интересными данными.

– Соответственно, такая схема может помочь держать бюрократию и бизнес в тонусе? Не давать падать качеству их человеческого капитала?

– Если этот капитал у них изначально был хотя бы сколь-нибудь качественным, то ответ положительный. Впрочем, все эти механизмы должны работать в комплексе. Должна быть известная организация с хорошей репутацией. В ней обязательно должны быть один-два человека, которым потенциальный контрагент может доверять лично. Эти люди должны быть, что называется, «близки к земле», быть хорошо известны именно в региональном масштабе. Еще должны быть крепкие связи со СМИ: те, кому ты заявляешь о преступлении должны понимать, что у тебя есть некоторый потенциал публичности. И, конечно, нужна юридическая подготовка.

– Насколько важна та ваша связь с Transparency International, о которой мы уже говорили?

– На нашей владимирской почве – очень важна. У нас ведь нет нефти. Мы – не Москва, у нас нет федеральных столичных функций. Мы – не Петербург, у нас нет порта. И наша администрация просто вынуждена привлекать иностранные инвестиции. Вынуждена работать с иностранным капиталом.

А иностранные инвесторы как раз очень внимательно относятся к наличию в том или ином регионе представителей и партнеров больших известных организаций, борющихся за прозрачность и против коррупции. Таких, как Transparency International. Кстати, мне известно, что наш губернатор упоминал при встрече с потенциальными инвесторами, о том, что во Владимирской области такое конкурентное преимущество существует.

А в остальном работа с Transparency International приятна сама по себе. Это большая база знаний и информации. Да и масштабы с ними возможны другие. Ведь мы сейчас работаем не только на база нашей владимирской приемной, но и несем некоторую ответственность за приемные в Санкт-Петербурге, Воронеже и Москве.

– Допустим, некая группа энтузиастов – где-нибудь на дальнем Востоке решила воспользоваться Вашей схемой. Что им нужно для этого? Наверное, для начала зарегистрировать НКО?

– Создать НКО не так сложно, регистрация является вещью достаточно условной. В соответствии с нынешним законодательством, если эти энтузиасты не собираются работать с финансовыми средствами, то они могут обойтись без нее.

–А поиск некоего «старшего партнера», выхода на ту же Transparency International или на вас, – для наработки капитала общественного доверия?

– Наверное, все же не «старшего партнера» и не для «наработки» капитала. А, скорее, источник для консультаций и для получения методических знаний, для обмена опытом. Мы ведь свои шишки уже набили. Зачем энтузиастам в других регионах наступать на сходные грабли?

Кроме того, мы можем предложить использовать наши контакты со СМИ, с федеральным органам власти. Все это отнюдь не лишнее.

Или возьмем наши практические наработки, например, методику «карты проблем города» – хорошую, работающую и помогающую нарабатывать капитал общественного доверия. Он ведь зарабатывается на решении проблем конкретных домов и улиц. Наконец, сама организация приемной.

Мы готовы предоставить все это контакты и know how на безвозмездной основе. Для нас важно, чтобы в России появилась такая партнерская сеть.

Заключение и выводы для России

Итак, ясно, что нормы о защите «свистунов» должны найти отражение в российском законодательстве. Конечно, против коррупции, как было показано Алексеем Шляпужниковым, можно бороться и в нынешних несовершенных условиях. Однако успехи в таком формате могут достигаться лишь с огромным трудом, на ограниченной территории и в скромном масштабе (исходя из размеров страны). В общем, нововведения необходимы и желательны. Тем более, что Россия в этом плане точно не будет первопроходцем. Опыт (при том существенный) уже накоплен – среди стран не только англосаксонской, но и романо-германской правовой семьи.

На каких принципах должен основываться соответствующий российский закон (или законы) и что он должен включать в себя? Специалисты Transparency International, давно работающие над этой темой, приводят такие рекомендации по принципам законодательства:

• широкое покрытие – то есть регулированию должны подвергаться и государственные служащие, и частные компании, и НКО;

• защита от возмездия со стороны потенциальных нарушителей (все виды профессиональных санкций);

• компенсация потерь, понесенных «свистуном»;

• вознаграждение «свистунов» (по примеру исков qui tam в США);

• наличие прописанных, четких и одновременно оперативных процедур при огласке «свистуном» тех или иных сведений;

• отсутствие санкций в отношении заблуждавшихся «свистунов»;

• создание независимого «внешнего» органа по работе с обращениями «свистунов»25.

Аналогично, та же Transparency International уже нащупала определенные точки-индикаторы, ориентируясь на которые можно будет сделать вывод об эффективности принятого законодательства по истечении какого-то времени:

• число прецедентов раскрытия со стороны «свистунов» той или иной информации;

• случаи принятия санкций в отношении «свистунов»;

• объем средств, вернувшихся в казну после рассмотрения дел, заведенных по показаниям «свистунов»;

• наличие в государственных и частных организациях фиксированных процедур для деятельности «свистунов»;

• осведомленность работников и восприятие ими деятельности «свистунов»

• характер реакции, свойственной организациям, на огласки сведений о них, осуществляемую «свистунами»;

• культурные нормы, бытующие на тот или иной момент в рассматриваемом обществе26.

Разумеется, в полную силу подобный закон может заработать лишь по прошествии времени. Особенно это справедливо для России. Одновременно, принятие такого законодательного акта необходимо, во-первых, «на вырост», во-вторых, в качестве дополнительного давления на коррупционеров «здесь и сейчас» (пусть такой механизм и заработает не сразу).

Кроме того, такое нововведение может помочь в решении еще одной проблемы – слома свойственной обычным россиянам модели восприятия коррупции. Не будет преувеличением сказать, что сейчас граждане России воспринимают коррупцию как неизбежное зло, противостоять которому не имеет смысла. Во всяком случае, в индивидуальном порядке. Дополнительные гарантии безопасности вкупе с возможностью получить вознаграждение за выявление фактов коррупции могут хотя бы немного сдвинуть такое отношение в более конструктивном направлении.

Резюмируя все вышесказанное, можно сказать: законодатели должны уделить самое пристальное внимание проблеме информантов, так как этот механизм уже продемонстрировал себя эффективным и в высшей степени актуальным.

1Доклад о коррупции в России 2010. – http://rusadvocat.com/doklad2010.doc
2Коррупция: кому и как с ней бороться.Пресс-выпускВЦИОМ №1072. –http://wciom.ru/index.php?id=268&uid=10835
3Кобзев А. Россияне чтут «понятия» // Гудок.Ru, 30.01.2008. –http://www.gudok.ru/newspaper/detail.php?ID=267081&SECTION_ID=&year=2008&month=01
4 В России снова обещают бороться с коррупцией//BBCот 19.05.2008.–http://news.bbc.co.uk/hi/russian/russia/newsid_7409000/7409333.stm
5 BanisarD.. Whistleblowing. International Standards and Developments// Corruption and Transparency : Debating the Frontiers between State, Market and Society, I. Sandoval, ed., World Bank-Institute for Social Research, UNAM, Washington, D.C., 2011, P.2. –http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1753180
6Ibid. P. 3.
731USC§ 3729(a) (1) (A-G).
831USC § 3730 (d)(1-2).
9Fraud Statistics 1986–2008.– http://www.taf.org/FCA-stats-DoJ-2008.pdf
105USC § 2302 (b).
115USC § 2302(b) (8) (А) (i-ii).
125USC § 2302(а) (2).
135 USC § 1221 (g) (1) (A) (2).
14 18 U.S.C. § 1513(e).
15 Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Title IX, Subtitle B, (b), (1), (A-B). – http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=111_cong_bills&docid=f:h4173enr.txt.pdf
16 Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Title IX, Subtitle B, (с), (1), (B),(i),(I-IV). http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=111_cong_bills&docid=f:h4173enr.txt.pdf
17 Public Interest Disclosure Act 1998, Protected disclosures.–http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/1
18 Public Interest Disclosure Act 1998, Protected disclosures.–http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/1;Public Interest Disclosure Act 1998, Right not to suffer detriment. –http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/2
19 Public Interest Disclosure Act 1998, Limit on amount of compensation. –http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/section/4
20 Civil Law Convention on Corruption, Article 9 – Protection of employees.
21 The protection of "whistle-blowers".Report// Committee on Legal Affairs and Human Rights. – http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/doc09/edoc12006.htm
22Ibid.
24The protection of "whistle-blowers".Report// Committee on Legal Affairs and Human Rights. – http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/doc09/edoc12006.htm
25 BanisarD. Whistleblowing. International Standards and Developments// Corruption and Transparency:Debating the Frontiers between State, Market and Society, I. Sandoval, ed., World Bank-Institute for Social Research, UNAM, Washington, D.C., 2011, P. 56–58. – http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1753180
26BanisarD. Whistleblowing:International Standards and Developments// Primera Conferencia Internacional sobreCorrupción y Transparencia: Debatiendo las Fronteras entre Estado, Mercado y Sociedad, Mexico City, 23–25March,2006. –http://www.transparency.org/content/download/48453/774862/version/whistleblowing_intel_standards_developments_logo.pdf



Tags: Россия в законе
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    Comments allowed for friends only

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments